La legge 6 novembre 2012, n. 190, “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica Amministrazione, è stata approvata in attuazione di Convenzioni internazionali contro la corruzione.
Essa è stata preceduta dalla Convenzione Ocse stipulata a Parigi il 17 dicembre 1997 e ratificata con L. n. 300/2000; l’art. 6 della convenzione dell’ONU del 31 ottobre 2003, ratificata in Italia con la L. 116/2009; gli artt. 20 e 21 della convenzione di Strasburgo del 27 gennaio 1999, ratificata in Italia con la L. 110/2012; la Convenzione di Strasburgo del 4 novembre 1999, ratificata con L. 112/2012.
Con la legge n. 190/2012, la c.d. legge Severino, viene istituita l’ANAC, Autorità nazionale anticorruzione che assorbe le competenze della preesistente Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e la integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT).
L’ANAC è un organo collegiale composto dal Presidente e da quattro componenti scelti tra esperti di elevata professionalità, anche estranei all’amministrazione.
L’ambito di applicazione delle norme vigenti in materia di anticorruzione e trasparenza amministrativa, oltre alle Pubbliche Amministrazioni in senso stretto è esteso alle società in controllo pubblico ed agli enti pubblici economici
Ad ampliamento del quadro normativo finalizzato al contrasto del fenomeno corruttivo di cui alla legge n. 190/2012, sono stati poi approvati altri provvedimenti legislativi ad essa idealmente, almeno parzialmente, collegati:
il decreto legislativo n. 235 del 2012 (disciplina delle incandidabilità),
il decreto legislativo n. 33 del 2013 (riguardante gli obblighi di pubblicità e trasparenza),
il decreto legislativo n. 39 del 2013 (sul regime delle inconferibilità e incompatibilità degli incarichi presso le pubbliche amministrazioni),
il d.p.r. n. 62 del 2013 (concernente le regole di condotta dei pubblici dipendenti)
il decreto legislativo n. 150 del 2009 (sul ciclo delle performance).
la legge n. 179 del 2017 (sulle tutele per coloro che segnalano illeciti) istitutiva del c.d. whistleblowing
la legge n. 3 del 2019 (c.d. spazzacorrotti).
il D.Lgs. n. 24 del 10 marzo 2023 (attuativo della Direttiva UE 2019/1937, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’U.E.). Per la sintetica descizione delle nuove norme di tutela per chi segnala illeciti (c.d. whistleblowing) si veda l’articolo pubblicato il 23/09/2023 a questo indirizzo: https://www.avvocatotessitore.it/whistleblowing-ulteriori-norme-per-il-contrasto-della-corruzione-le-nuove-tutele-previste-dal-d-lgs-n-24-2023-per-coloro-che-segnalano-fatti-illeciti/
L’Autorità anticorruzione
Le funzioni dell’Autorità anticorruzione, ANAC, istituita con la legge n. 190/2012, dopo il decreto legge n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114, possono essere così sinteticamente riassunte:
– predisposizione ed approvazione del Piano nazionale anticorruzione e trasparenza e vigilanza sull’attuazione della legge da parte delle pubbliche amministrazioni;
– vigilanza sull’adozione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPC) e dei Codici di comportamento da parte delle pubbliche amministrazioni;
– esercizio del potere di ordine e del potere sanzionatorio in caso di mancata adozione/pubblicazione dei PTPC e dei Codici di comportamento;
– collaborazione con gli organismi analoghi che operano a livello internazionale;
– analisi dello stato di attuazione della legge nei settori della P.A. e nelle società partecipate dalla P.A.;
– analisi dei fenomeni di corruzione e presentazione di misure per contrastarli, anche attraverso una
relazione annuale alle Camere;
– pareri consultivi sulle autorizzazioni allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti
amministrativi;
– vigilanza sulle segnalazioni di whistleblowing, proponendo l’eventuale irrogazione di sanzioni amministrative.
I Piani anticorruzione
L’Anac predispone il Piano triennale anticorruzione (PNA) e lo aggiorna annualmente.
Per le società in controllo pubblico ha predisposto, aggiornandole periodicamente, le “linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici”
Le pubbliche amministrazioni e le società in controllo pubblico hanno dotarsi del loro Piano triennale per la prevenzione della corruzione e per la trasparenza amministrativa che dovrà essere aggiornato annualmente.
Il settore privato e la scelta volontaria di adottare misure di contrasto del fenomeno corruttivo, oltre quanto previsto dal d.lgs. 231/2001.
Nel 2016 è stata creata un’apposita norma ISO per il contrasto del fenomeno corruttivo. Si tratta della norma ISO 37001 del 15.10.2016. La definizione di “Bribery” o corruzione, offerta dalla norma ISO 37001, come indicato al suo punto 3.1, ci dice che si tratta di “…offrire, promettere, dare, accettare o sollecitare un indebito vantaggio (che potrebbe essere di natura finanziaria o non finanziaria), direttamente o indirettamente ed indipendentemente dalla posizione ricoperta, in violazione delle leggi applicabili, come incentivo o ricompensa per una persona che agisce o che si astenga dall’agire in relazione all’esercizio delle funzioni di quella stessa persona…”
La trasparenza amministrativa
Le norme in materia di trasparenza amministrativa, oltre ad avere notevole utilità per i cittadini/utenti, sono particolarmente utili per i contrasto dei fenomeni corruttivi e non solo in materia di appalti pubblici ma per numerose attività della P.A.
Parte rilevante della normativa sulla trasparenza amministrativa riguarda i diversi tipi di accesso agli atti della P.A. Essi, sinteticamente, sono così riassumibili:
- Originario accesso agli atti (L. 241/90) o accesso tradizionale. Esso presuppone un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento cui è chiesto di accedere, ai sensi degli artt. 22 e 24 della L. n. 241 del 1990.
L’accesso agli atti di una gara, ex art. 53 del codice dei contratti pubblici, costituisce una sorta di microsistema normativo, collegato alla peculiarità del settore, pur all’interno delle coordinate generali dell’accesso tracciate dalla L. n. 241 del 1990. Esso ha disposizioni più restrittive in materia di accesso, riservando al solo il concorrente che abbia partecipato alla selezione e solo a determinate condizioni può esercitare tale diritto. - Obblighi di pubblicazione. La normativa ex D.Lgs. n. 33 del 2013 (avente pure dichiarate finalità di contrasto della corruzione) impone la pubblicazione di una serie di documenti nei rispettivi siti istituzionali, con diritto di chiunque di accedere a tali siti “direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione“. Il d.lgs. 33/2013 vuole assicurare a tutti i cittadini la più ampia conoscibilità delle informazioni, concernenti l’organizzazione e l’attività delle PP.AA. al fine di attuare “il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche”, quale integrazione del diritto “ad una buona amministrazione”, nonché per la “realizzazione di un’amministrazione aperta, al servizio del cittadino”.
- Accesso civico o accesso semplice. In caso di omessa pubblicazione (vedi precedente punto 2.) può essere esercitato, ai sensi del primo comma dell’art. 5 del D.Lgs. n. 33 del 2013, il cosiddetto “accesso civico”, consistente in una richiesta – che non deve essere motivata – di effettuare tale attività conoscitiva, con possibilità, in caso di omesso adempimento all’obbligo in questione, di ricorrere al giudice amministrativo, secondo le disposizioni contenute nel codice del processo amministrativo.
- Accesso civico generalizzato. Il d.lgs. 33/2013, all’art. 5, comma 2 così dispone: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis.” per questo tipo di accesso non occorre indicare alla P.A. alcuna motivazione a sostegno della richiesta di dati (vedi il comma 3 dello stesso art. 5 sopra citato). Non sono accessibili esclusivamente gli atti della P.A. che, in base alla legge, non possono essere resi noti. L’elenco delle diverse categorie di questi atti è contenuto all’art. 5 bis dello stesso d.lgs. n. 33/2013.
- In Sicilia vige anche la legge regionale n. 7 del 21 maggio 2019 che ha aggiunto alla normativa nazionale il criterio di esame delle domande secondo l’ordine cronologico, con la possibilità di attribuire la priorità ad alcuni procedimenti in casi tassativamente indicati ed il diritto, per i partecipanti al procedimento, oltre che di presentare memorie e documenti, di ottenere un’audizione personale, in occasione della quale deve essere redatto un verbale scritto da allegare al fascicolo istruttorio e del quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutarne i contenuti in sede di decisione.
Le principali norme sanzionatrici dei reati riconducibili al fenomeno della corruzione nel codice penale.
Molte delle norme sanzionatrici dei delitti di tipo corruttivo sono contenute nel libro II del codice penale, al titolo II “dei delitti contro la pubblica amministrazione” e tra questi ci sono, per esempio, il peculato (art. 314 c.p.), la concussione (art. 317 c.p.), la corruzione per l’esercizio della funzione 8art. 318 c.p.), la corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio (art. 319 c.p.), indizione indebita a dare o promettere utilità (art. 319 quater c.p.; reato introdotto dalla l. n. 190/2012 che prevede una sanzione anche per il privato “beneficiario” dell’illecita prestazione del P.U.), la corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio (art. 320 c.p.), l’istigazione alla corruzione (art. 322 c.p.).
Al seguente indirizzo
si trova una sintesi della parte speciale del libro II del codice penale, aggiornato al 2019, contenente alcune massime della Corte di Cassazione per i reati di tipo corruttivo, contro la Pubblica Amministrazione. Il documento è stato utilizzato nei seminari svolti in materia di normativa anticorruzione presso alcune società controllate dalla Pubblica Amministrazione in Sicilia (A.S.T. S.p.A., R.A.P. S.p.A., Ghelas multiservizi SpA).
Al seguente indirizzo
si trova la tabella dei reati previsti dal d.lgs. n. 231/2001 con l’indicazione della sanzione massima applicabile per ciascuno di essi. La tabella è stata creata come materiale di supporto ed utilizzata in occasione di un semiario tenuto presso la R.A.P. S.p.A. di Palermo il 13.09.2021
La formazione del personale maggiormente a rischio di coinvolgimento in reati di tipo corruttivo.
I Responsabili della Prevenzione della Corruzione e per la Trasparenza (RPCT) degli enti diversi dalle pubbliche amministrazioni statali (queste ultime si avvalgono della Scuola superiore della pubblica amministrazione – SNA) hanno obblighi in materia che discendono dall’art. 1, co. 8 della l. 190/2012. Essi sono tenuti a definire procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti destinati ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione.
Nelle società in controllo pubblico le attività formative in materia di anticorruzione e trasparenza possono essere finanziate dal fondo interprofessionale cui la stessa impresa aderisce.
Privacy.
La materia è oggi regolata principalmente dal Regolamento UE 2016/679. Esso è costituito da 173 considerando e 99 articoli. Alcuni rilevanti argomenti in esso contenuti sono: principi, diritti, diritto all’oblio, protagonisti attivi, sicurezza, responsabilità e sanzioni, settori specifici, autorità pubbliche del settore protezione dei dati.
In estrema sintesi, i principi generali sono:
1. Liceità, correttezza e trasparenza. In applicazione di tale principio i soggetti interessati devono assicurarsi che la raccolta dei dati personali degli utenti non avvenga in violazione della legge.
2. Limitazione della finalità. Le imprese devono raccogliere i dati personali esclusivamente per scopi precisi ed indicati agli utenti in modo chiaro nell’informativa sulla privacy.
3. Conservazione e minimizzazione dei dati. Il tempo di conservazione dei dati deve essere strettamente legato alle finalità dichiarate e non eccedere le necessità. I dati personali devono essere solo quelli necessari al raggiungimento della finalità per i quali sono trattati.
4. Esattezza. L’interessato deve poterne chiedere la correzione sia in caso di errore sia in caso di variazioni
6. Integrità e riservatezza. I dati personali devono essere “trattati in maniera da garantire un’adeguata sicurezza, compresa la protezione, mediante misure tecniche e organizzative adeguate, da trattamenti non autorizzati o illeciti e dalla perdita, dalla distruzione o dal danno accidentali”. Sono previste procedure in caso di perdita o di furto dei dati. Tra le misure maggiormente adottate vi sono la crittografia e la pseudonimizzazione dei dati dove possibile, ciascuno è libero scegliere qualsiasi metodo ritenuto più idoneo.
7. Responsabilità e sanzioni. Nei confronti dei trasgressori sono previste pesanti sanzioni pecuniarie commisurate alla gravità del fatto e a diversi altri criteri con ampia flessibilità applicativa per le autorità competenti e con il limite di 10 milioni di euro EUR, o, per le imprese, del 2% del fatturato, per un primo elenco di norme del regolamento e di 20 milioni di euro, o, per le imprese (come obblighi del titolare e del responsabile del trattamento, ecc.), del 4% del fatturato per un secondo elenco di norme (come violazione dei principi; dei diritti degli interessati, per esempio, l’oblio, ecc.)
I servizi legali offerti sono principalmente:
- consulenza ed erogazione della formazione specifica in materia di anticorruzione e trasparenza con cenni sui principi cardine della normativa sulla privacy sia in modo diretto sia per il tramite di eventuale Ente di formazione o azienda formativa delegata alla gestione del piano formativo finanziato dal fondo interprofessionale;
- per le società in controllo pubblico, la realizzazione del modello organizzativo ex d.lgs. 231/2001 in coerenza con il Piano triennale aziendale anticorruzione e trasparenza ed il codice etico;
- difesa di dirigenti e dipendenti destinatari di procedure disciplinari ed eventuale impugnativa dei conseguenti provvedimenti;
- in collaborazione con altri colleghi esperti di diritto e procedura penale, la difesa nella fase delle indagini giudiziarie e nell’eventuale processo penale;